——2024年7月29日在省十四届人大常委会第十次会议上

省水利厅厅长高圣明

主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府委托，现就《江苏省地下水管理条例（草案）》（以下称《条例（草案）》）作如下说明：

一、立法的必要性

地下水具有重要的资源属性和生态功能，在保障城乡供水、支撑经济社会发展和维系良好生态环境等方面具有重要作用。我省地下水具有含水层次多、厚度变化大、水质复杂、富水性较好等特点，主要分布于长江三角洲平原、淮河下游苏中平原、淮北平原和南四湖平原。根据第三次全国水资源调查评价，我省多年平均地下水资源量为124亿立方米，占本地水资源总量的37%，是经济社会发展重要的水资源支撑和保障。为贯彻习近平生态文明思想和国务院《地下水管理条例》，进一步强化全省地下水管理和保护，防治地下水超采和污染，保障地下水质量和可持续利用，迫切需要制定《条例》。

（一）贯彻习近平生态文明思想的有力举措。习近平总书记多次作出重要指示批示，强调水是生命之源，确保地下水质量和可持续利用是重大的生态工程和民生工程，要求开展地下水超采漏斗区综合治理，遏制全国地下水污染加剧状况；强调推进中国式现代化，要把水资源问题考虑进去。2021年国务院出台了《地下水管理条例》，聚焦地下水超采、污染等突出问题，从强化地下水节约保护、超采治理和污染防治等六个方面，对地下水保护管理作出重要制度安排。多项地下水管理工作需要我省细化落实，如地下水调查与规划、地下水禁限采区划定、超采综合治理、地下水水源保护、地下工程疏干排水管理等。制定《条例》，对推进全省地下水资源有效保护、实现人与自然和谐共生具有重要意义。

（二）促进全省经济高质量发展的现实需求。上世纪八十年代，我省苏锡常地区由于大规模开发利用地下水，导致主采层地下水水位大幅下降，形成区域性地下水降落漏斗，并诱发了地面沉降、地裂缝等地质灾害。为此，2000年我省出台《江苏省人民代表大会常务委员会关于在苏锡常地区限期禁止开采地下水的决定》（以下简称《决定》），2005年实现苏锡常地区地下水全面禁采，接续在苏中苏北地区开展地下水限采压采等工作，全省地下水水位持续稳定回升，地下水开采量由高峰时的15亿立方米下降至目前3亿立方米左右。目前我省开采的少量地下水主要用于生活饮用以及制药、食品、酿酒等对水质有特殊要求的行业，是无可替代的重要水源。迫切需要通过制定《条例》，协调好地下水严格保护和科学利用的关系，进一步优化全省地下水管理措施，保障取用地下水的合理需求，为我省地下水有效管理和科学保护提供法治保障，支撑经济高质量发展。

（三）提升江苏地下水管理能力的重要体现。我省地下水管理立法一直走在全国前列，《江苏省水资源管理条例》《决定》《江苏省水污染防治条例》等地方性法规均对地下水管理作出了规定，为地下水管理工作提供了法规依据。但上述地方性法规均在国务院《地下水管理条例》之前出台，对落实《地下水管理条例》相关规定的针对性不够强。我省地下水禁采和限采、地下水水权交易、地下水“双控”等成功经验做法，需要通过立法进行固化。同时，我省局部地区还存在地下水超采和污染问题，地下水储备和疏干排水管理等制度亟待建立，地下水可更新能力等基础研究有待加强等。因此，迫切需要聚焦问题，制定专门的地下水管理地方性法规，全面提升江苏地下水管理保护水平。

二、起草过程

为了有序推进《条例》立法，省水利厅广泛开展调查研究，收集省内外地下水管理相关的法规规章及政策文件，专题征求各地立法建议，为立法工作奠定了基础。2022年，委托技术单位开展立法研究，完成《条例（草案）》（初稿）起草工作。2023年6月至8月，通过江苏省水利厅网站公开征求社会公众的意见建议，书面征求省各有关部门、各设区市水行政主管部门的意见建议，赴常州、盐城、徐州等地开展立法调研；组织开展了社会稳定风险评估和专家论证会。2023年9月，省水利厅向省政府报送了《条例（草案）》（送审稿）。2024年初，省司法厅初步审查修改后，向省各有关部门、单位以及设区市政府、省政府立法基层联系点、省政府法律顾问、省人大挂钩联系代表书面征求意见，通过江苏政府法制网向社会公开征求意见，赴无锡、东台等地开展立法调研，组织召开行政相对人座谈会和省司法厅行政立法审查委员会会议，听取各有关方面的意见建议。在此基础上，对征集到的修改意见和建议逐一梳理研究，充分予以吸纳。经过反复研究、修改，最终形成了提请省政府常务会议审议的《条例（草案）》（修改送审稿）。2024年7月1日，省政府第36次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请本次常委会审议。

三、主要内容

《条例（草案）》共8章53条，包括总则、调查与规划、节约与保护、超采治理、污染防治、监督管理、法律责任和附则，主要内容如下：

（一）关于总则

主要规定了适用范围、基本原则、政府及其有关部门的职责、监督检举、宣传教育、科学研究等内容。明确地下水管理遵循统筹规划、节水优先、高效利用、系统治理的原则（第三条）；县级以上地方人民政府对本行政区域内的地下水管理负责，乡镇人民政府（街道办事处）、开发区管理机构应当协助、配合做好本区域内地下水管理工作（第四条）；明确县级以上地方人民政府水行政、自然资源、生态环境等有关主管部门的职责（第五条）；加强对损害地下水行为的监督检举、地下水节约和保护的宣传教育，鼓励、支持地下水先进科学技术的研究、推广和应用（第六条、第七条、第八条）。

（二）关于调查与规划

规定县级以上地方人民政府应当组织有关主管部门开展地下水状况调查评价工作（第九条）；水行政、自然资源、生态环境等主管部门应当依法编制地下水保护利用、地下水污染防治等规划并向社会公布（第十条）；编制区域工业、农业、林草业、市政、能源、交通运输、旅游、矿产资源开发等专项规划涉及地下水的内容，应当与地下水保护利用、地下水污染防治等规划相衔接（第十一条）；水行政主管部门应当会同有关主管部门科学划定地下水储备范围，制定动用地下水储备预案（第十二条、第十三条）。

（三）关于节约与保护

实行地下水取水总量控制和水位控制，水行政主管部门应当依法制定、下达本行政区域地下水年度取水计划（第十四条、第十五条）；取水许可审批机关应当严格规范取水许可审批管理，取用地下水的单位和个人应当加强取水计量设施的维护，定期开展计量器具检定校准（第十六条、第十七条）；建立健全水权交易制度，地下水开发利用实行用途管制、优水优用（第十八条、第十九条）；加强地下工程建设的管理，防止地下工程建设破坏地下水水源涵养和补给（第二十一条）；省水行政主管部门应当明确地下水可更新区域和层位，确定管控措施（第二十二条）；根据地下水水源条件和需要，建设应急备用饮用水水源，制定应急预案，建立健全应急饮用水水源井名录等（第二十五条）。

（四）关于超采治理

科学划定地下水禁止开采区、限制开采区（第二十六条）；规定地下水禁止开采区、限制开采区的管理要求，确需取用地下水的，应当按照国家有关规定通过相应核减其他取用地下水的单位和个人的取水量或者水权交易获得，不得新增取用地下水（第二十七条）；分级编制地下水超采综合治理方案，并明确治理目标、治理措施、保障措施等内容等（第二十八条）。

（五）关于污染防治

要求组织划定地下水污染防治重点区（第二十九条）；对化学品生产企业、尾矿库、危险废物处置场、垃圾填埋场、化工产业为主导的工业集聚区、矿山开采区等按照规定定期开展地下水污染状况调查评估，确定并公布地下水污染防治重点排污单位名录（第三十条、第三十一条）；多层地下水的含水层水质差异大的，应当分层开采，并采取预防和保护措施，防止串层污染（第三十二条）；矿产资源开采、地下工程建设，应当采取预防和保护措施，防止地下水污染（第三十三条）；加强农药、肥料等农业投入品使用指导和技术服务（第三十四条第一款）。

（六）关于监督管理

建立统一的地下水监测站网，建立地下水监测信息共享机制，对地下水进行动态监测（第三十五条）；直接从地下取用水资源的单位和个人应当依法取得取水许可（第三十八条第一款）；地下水取水工程的施工单位不得承揽应当取得但未取得取水许可的地下水取水工程（第三十九条）；水行政主管部门应当对本行政区域内的地下水取水工程登记造册（第四十条）；规范了集中式地下水饮用水水源地设置、需要取水的地热能开发利用项目的禁止和限制取水范围划定（第四十一条、第四十二条）；矿产资源开采、地下工程建设疏干排水量达到省人民政府规定的规模的，应当依法申请取水许可（第四十三条）；建立地下水水位变化通报机制和地下水取水量、水位、水质等异常报告制度，建立健全信用监管工作机制等（第四十四条、第四十五条、第四十七条）。

（七）关于法律责任

对不符合规定的已建需要取水的地热能开发利用项目，设置了相应的法律责任（第五十条）；规定了县级以上地方人民政府和负有地下水监督管理职责的部门及其工作人员不履行法定职责或者有其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的法律责任，并对违反条例规定，构成违反治安管理行为的、构成犯罪的，作了相应衔接规定（第四十九条、第五十一条）。

（八）关于附则

主要明确了相关术语的定义，废止了《决定》。经过20多年的严格管控和超采治理，我省苏锡常地区地下水位持续回升，城乡供水实现全覆盖。根据最新评价结果，苏锡常超采区已经“摘帽”。经调研、风险评估，对照国务院《地下水管理条例》和我省地下水管理相关法规，《决定》内容已被上位法和相关法规所涵盖，《条例（草案）》也作了相应衔接。经向省人大有关方面请示沟通，在《条例》制定出台后同步废止《决定》。

以上说明连同《条例（草案）》，请审议。

政策原文：《江苏省地下水管理条例》