案情介绍

2009年2月11日，某单位执法人员在某区街道执法检查时发现，某公司在建设地下停车库过程中未按要求进行地下公共工程防汛影响专项论证。经查，该地下停车库为某商业办公楼项目配套车库，主体结构建于2007年10月至2008年8月期间，地下一层，建筑面积为18000平方米。该公司已获得项目规划许可证，但在建前未按《xx市防汛条例》相关要求进行地下公共工程防汛影响专项论证，违反了《xx市防汛条例》第二十六条的规定。根据《xx市防汛条例》第四十九条第(四)项的规定，该执法单位向当事人发出了《责令改正通知书》,责令其于2009年5月31日前按防汛要求进行建设地下公共工程防汛影响专项论证，同时在项目建设中落实相关措施，并作出罚款人民币两万元的行政处罚。

在市水务局下达《行政处罚事先告知书》后，当事人提交了陈述、申辩函，之后又向市水务局提交了信访函件，对行政处罚提出异议。当事人称：防汛论证工作的延误并未造成任何危害后果，且从来没有任何部门对《xx市防汛条例》中的相关防汛论证要求进行宣传，当事人完全不清楚有该项义务。经过水行政执法人员后续的教育指导，当事人对水行政执法工作表示理解，认识到自身的错误，并积极主动地按要求落实了整改措施。最终该执法单位对其做出减免部分罚款的决定。通过本案，该执法单位也不断反思工作机制，如果加强对当事人的事前指导，定能预防和减少违法行为，取得事半功倍的效果。

法律问题

1. 当事人在不了解法律规定的情况下，能否进行处罚?

2. 如何加强对当事人事前指导有效防止违法行为?

评析意见

当事人认为其未作防汛论证，是因为不知道有此要求，也没有人告知其需作防汛论证，况且未造成任何危害后果。我们认为：(一)该商业办公楼项目配套地下停车库工程未进行防汛影响专项论证的事实清楚，对当事人立案处理，责令改正和处以罚款的具体行政行为均依法按程序进行，并无不妥之处；(二)虽然当事人称防汛论证工作的延误并未造成不良影响，但其行为已符合违反《xx市防汛条例》第二十六条的构成要件，即构成违法；(三)《xx市防汛条例》是由市人大常委会通过并予以公布的地方性法规，符合《中华人民共和国行政处罚法》的公开原则，总队依据该条例对当事人进行行政处罚完全合法。不了解法律法规规定不能成为当事人的免责事由。

本案的焦点不在于案件的本身，而在于案件处理的社会效果与法律效果能否有效统一。就案件处理的合法性而言，执法部门按照有法可依、事实清楚、证据确凿且程序合法的标准进行审查，没有任何瑕疵和争议。再说守法是当事人应尽的义务，无论当事人辩解不了解法律法规，还是没有造成危害后果，都不是免责的理由。就本案处理的合理性来讲，执法部门能够积极进行宣传教育，指出执法行为的合法性，同时按照有理、有利、有节的原则，对照当事人信访函内容逐一作出明确答复，做好解释疏导工作，使其心服口服。并在其积极开展后续整改工作等情况下，处理时适当减轻处罚，做到了处罚与教育相结合。

本案的法律效果是达到了，而究其社会效果，可能未必尽如人意。当事人除提出对处罚有异议的陈述、申辩意见外，还以信访的形式向上级单位进行反映，表示冤枉。水行政执法实践中，水行政执法人员发现，有的行政管理部门在行政许可审批中明确告知当事人要去办理防汛专项论证，有的行政管理部门没有告知。法律法规都是向社会公开发布的，没有规定行政管理部门有逐条告知的义务。学法、守法也是当事人的义务，不能因为当事人不知法而给予免责处理。但要提升贯彻法律的社会效果，尽管法律没有规定相关告知是行政管理部门的义务，从“服务政府”理念出发，相关行政管理部门应当给予协同，在行政许可中给予明确告知，使当事人进一步明确自身义务，遵法、守法。

附相关法律条文：

《xx市防汛条例》

第二十六条 地铁、隧道、地下通道、大型地下商场、大型地下停车场(库)等地下公共工程的建设单位，应当按照相关技术规范组织编制地下公共工程防汛影响专项论证报告。

建设行政管理部门在对前款规定的建设工程的初步设计或者总体设计文件审查时，应当将防汛影响专项论证报告征求水行政主管部门意见。

建设单位在地下公共工程的施工图设计和施工过程中，应当落实防汛影响专项论证报告及其审查意见中提出的预防和减轻防汛安全影响的对策和措施。

第四十九条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由水行政主管部门责令限期改正，可以处二千元以上二万元以下的罚款，情节严重的，可以处二万元以上五万元以下的罚款：

(一)新建防汛工程设施，未经验收或者虽经验收但不符合防汛安全和运行条件而擅自投入使用的；

(二)未按照规定进行防汛工程设施养护、运行的；

(三)已投入使用的防汛工程设施，未按照规定进行安全鉴定的；

(四)地下公共工程未进行防汛影响专项论证的；

(五)未按照规定预先降低河道、排水管道的水位的。