案情介绍

陈某于2011年7月28日起擅自在某水库管理范围内建设房屋，当地水务局于2012年2月立案查处。3月3日县水务局依据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款的规定,对当事人发出了《责令停止水事违法行为通知书》和《限期补办行政许可手续通知书》,要求当事人立即停止违法行为,限期(10日)补办行政许可手续。当事人在规定的期限内未停止违法行为,也未补办有关许可手续。4月13日，县水务局对当事人作出《限期拆除违章建筑通知书》,要求当事人在15日内拆除违法建房。5月11日,依法对当事人发出了《行政处罚事先告知书》,告知其违法的事实、理由、处罚的依据以及依法享有的权利。5月21日作出如下行政决定:1.责令接到本决定书后10日内拆除违章建房,恢复原状;2.逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由你承担,并处罚款8万元。8月20日,当事人提起行政诉讼,在法院审理过程中当事人撤诉。11月29日,水利局作出《关于限期拆除某水库管理范围内违章建房的公告》(见附件),限期当事人拆除违法建房。2013年3月18日,县水务局作出《行政强制执行催告书》,要求当事人限期拆除违法建房。2013年5月，当事人自行拆除了违法建房。

法律问题

对违法建筑物、构筑物、设施行政强制执行中公告的法律地位,以及公告的形式、运用。

评析意见

《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定了“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”。这里其实设定了对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,行政机关应当要实施公告，限期当事人自行拆除。《中华人民共和国行政强制法》规定了行政强制执行的一般程序规定,包括行政机关作出行政决定、催告、听取意见和申辩、作出强制拆除决定书、送达、行政强制执行以及中止执行、终结执行、执行回转、执行中禁止性规定等。违法建筑物、构筑物、设施的强制执行既要遵循一般规定,又要遵循第四十四条的规定。《中华人民共和国行政强制法》实施后,公告成为行政强制执行的法定程序。现在的焦点就是公告如何合理地与一般程序衔接。行政机关对什么进行公告,以及与一般程序中的催告又是什么关系?

从目前操作来看,存在三种情形:

一是行政机关在作出限期拆除决定后即可公告。在实施对违章建筑物的强制拆除中,按照《中华人民共和国水法》的授权,一般由县级以上水行政主管机关实施。水行政主管机关作出限期拆除决定，就是《中华人民共和国行政强制法》中明确的行政决定。按照这种思路，水行政主管机关在作出限期拆除决定书的同时，就要对限期拆除决定书内容予以公告,催告是强制执行程序的必经程序，公告在前,催告在后。这种做法的优点在于既有利于当事人提前预知可能面临的强制拆除后果,又有利于提高执法效果,符合《中华人民共和国行政强制法》“应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除”。水行政主管部门作出限期拆除违章建筑物的决定本身就包含责令当事人限期拆除的内容，公告只是向社会公开相关信息。其最大的缺点在于与“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”这一条件的不符。在刚刚作出行政决定的同时,就判断当事人不会自行拆除,违背常理。从这里可以看出，公告是为强制执行程序面设的,而不应当依附于限期拆除决定。

二是行政机关将催告与公告并列。有的认为，公告是催告的形式之一,公告是广而告之,具有公开性和严肃性，向社会公开相关信息，接受社会监督，在涉及人数众多时更有着不可替代的作用。在这种情况下,在启动强制拆除一般程序前,进行公告,限期当事人自行拆除违章建筑物。当事人逾期拒不拆除的,正式强制拆除前还应当催告。本文赞同此观点。公告后再进行催告更符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的文义。如前所述,四十四条强调的前提条件是“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的”,以及“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除”。据此，可以看出申请复议或者提起行政诉讼期满,水行政主管部门就能推定该违法建筑物需要强制拆除,因此可以作出公告。另一方面,公告的内容、目的和催告还是有区别的,催告需要比公告更严格的履行义务的期限,陈述申辩要求以及送达等,公告不能取代催告，在公告后再进行催告,既能满足公告程序的特殊要求，又能满足强制执行的一般程序要求。有的认为将公告与催告同时发,其实也会架空强制法中规定的公告程序。其次,在这里，公告和催告都设定了当事人的一个宽限期,若同时发布,实际上使当事人少了一个宽限期。

三是作出强制执行决定书后,再发布公告。它是将公告置于整个强制执行的最后阶段。催告后,作出强制执行决定，再公告,可能会破坏强制执行的完整性。从行政强制执行决定书来看,强制执行的时间和内容是确定的,而且一经送达就具有法律上的确定力、执行力、约束力。在这里再做公告，给当事人一个宽限期自行拆除,两者完全相互矛盾。两者文书中确定时间又如何协调衔接?因此,笔者不赞同作出执行决定书后再实施公告。

《中华人民共和国行政强制法》确定催告程序。它的价值在于既是行政强制执行的启动程序,还是行政相对人介入行政行为中的环节，具有连接行政决定和强制执行行为的功能,具有独立的程序价值。公告与催告不一样,法律没有明确公告的形式和内容,它和催告的目的一致,都是督促当事人自行履行行政决定,同时公告突出向社会宣告水利部门对违法建筑处置的决心和态度,用于警示他人。做个简单的区分,在拆除违法建筑物的过程中,公告是强调当事人自行拆除,并产生公示的效果。催告则是之后行政强制执行决定作出的前置性程序，两者各有侧重,为了保障强制拆除的效果,最好将两者结合起来,给当事人自动履行义务更多的机会和时间。以《中华人民共和国水法》第六十五条为例,实施强制执行的步骤是:依据职权限期补办手续，再作出限期拆除违法建筑物的通知(决定)书(要交代法律救济途径)，当事人逾期不拆除,又在法定期限内不申请复议或不提起行政诉讼，当然要启动强制执行程序,公告、催告、作出决定、送达、强制决定书的执行或实施。这就是一个比较完整的强制执行程序。

那么公告的内容又是如何确定呢?既然认为公告是催告的特殊形式,公告的内容可以参照催告书的内容:一是明确当事人履行义务的期限，包括义务履行主体、要求当事人拆除的对象和自动履行义务的合理期限,一般不少于10日。因为,根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四规定,行政机关申请人民法院强制执行,催告程序给予当事人的自行履行义务的法定期限是10日。二是要明确强制拆除的方式。当事人如坚持不自行拆除,行政机关将采取的强制执行方式，包括强制执行的主体。三是要告知当事人依法享有陈述、申辩的权利,包括陈述、申辩的方式、机关及场所和联系方式、联系人。公告既不是行政决定的公告，也不是强制执行决定书的公告,它只是督促当事人在规定的期限内履行义务,因此内容上可以不交代当事人的救济途径,否则可能造成执法时间上的浪费。