案情介绍

2003年10月,天津市水利局执法人员巡查发现,某村七户村民在某运河滩地内违法植树。经调查，2002年12月村民委员会(以下称村委会)与镇政府签订《退耕还林合同书》,并与本村七户村民签订了《农业土地承包合同书》。将某运河左堤某村段河滩地内195亩耕地，发包给村民用于种植树木。县水政执法人员现场多次制止,但当事人拒不服从管理。据此,天津市水利局向违法当事人下达了《责令限期排除阻碍决定书》,责令其自行清除违法种植林木，排除阻碍。违法当事人不服,向水利部申请行政复议,请求撤销天津市水利局作出的《责令限期排除阻碍决定书》。水利部依法予以受理后,对天津市水利局提供的事实证据及相应执法程序进行了书面审查,最终作出了维持天津市水利局作出的具体行政行为决定。违法当事人接到水利部复议决定后,在法定期限内未向人民法院提起行政诉讼，也未履行行政复议决定。天津市水利局向天津市第一中级人民法院申请强制执行。经过审查,天津市第一中级人民法院依法裁定,准予强制执行。最终经过法院协调,由镇政府出资10.5万元,对七户村民予以经济补偿。违法当事人自行将河滩地所种植的八千五百余棵树木全部清除。

法律问题

违法当事人是村委会还是七户村民?

评析意见

一、违法主体为直接实施违法行为的七户村民

 所谓行政相对人是指在具体的行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即处于被管理地位上的组织和个人。七户村民在河道滩地上种植树木,违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第三款的强制性规定,应当承担第五十五条第三项所规定的行政责任。尽管七户村民违法种植树木是基于与村委会的承包合同引起的,但承包合同的存在并不能排除其作为行政相对人的法律地位。因为七户村民是以自己的名义种植树木的,其种植树木的收益也归其享有，因此，该七户村民应当独立承担违法行为所导致的行政责任。当然,对于天津市水行政主管部门的行政处理决定，七户村民可以申请复议(本案即是)、提起行政诉讼。需要指出的是,若七户村民对于天津市水行政主管部门的行政处理决定不服提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼,或者同案件处理结果有利害关系的,可以作为第三人申请参加诉讼,或者由人民法院通知参加诉讼”的规定,与七户村民签订《农业土地承包合同书》的村委会可能被人民法院通知作为第三人参加诉讼。

二、村委会与村民之间的《农业土地承包合同书》无效

《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定,村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。该规定表明,村委会有权就本村事务进行自我管理,其与七户村民之间的《农业土地承包合同书》使村委会与七户村民之间建立了民事法律关系。在这一关系中,村委会与七户村民之间的《农业土地承包合同书》,所约定的关于河道滩地发包植树的内容,违反了《中华人民共和国防洪法》的有关规定而无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，合同内容“损害社会公共利益、违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效”;第五十八条规定“合同无效后，因该合同取得的财产,应当予以返还;有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失,双方都有过错的,应当各自承担相应的责任”。据此，七户村民可就已签订《农业土地承包合同书》而不能实现合同目的以及所受水行政处理等损失情况,与村委会协商解决，协商不成可以依法提起民事诉讼。

本案中，无论是镇政府、村委会、还是七户村民，对于行洪河道滩地禁止种植高杆植物都应当有所认知,层层签订在河道滩地进行植树的合同,显然属于故意违法,三方都有不可推卸的责任,本案正是本着这一主旨最终调解结案。本案在水行政主管部门依法向市第一中级人民法院申请强制执行后,进入强制执行程序。经过水行政主管部门多方面、多渠道、多层次的说服教育,最后在法院主持下,镇政府、村委会和七户村民共同协商，由镇政府出资10.5万元,对七户村民予以经济补偿,七户村民自行将河滩地所植的八千五百棵树木全部清除,该案结案，从而排除了河道障碍，保障了行洪安全。