2007年7月，广东省水政监察总队执法人员在狮子洋水道巡查时，发现某市某港务有限公司正在狮子洋水道省粮食码头上游河道建设码头。据调查，该公司未经省政府批准，计划围滩造地二十八万多平方米，并拟将从码头前沿水域进行港池疏浚的三百六十多万方泥砂用于工程的围滩吹填。该公司聘请某航道有限公司，自2007年6月12日起，每天24小时在码头前沿河道进行港池疏浚作业，日均采泥砂量约三万方，就地抛上岸用于工程的围滩吹填，案发时已疏浚泥砂一百多万立方。执法人员认定该市某港务有限公司的行为违反了广东省有关开发利用河口滩涂及河道采砂的规定，属于水事违法行为。

   根据调查结果，2007年12月10日广东省水利厅分别向该港务有限公司送达了《水行政处罚告知书》《水行政听证告知书》及《水行政处罚决定书》。依据《广东省河口滩涂管理条例》第二十八条的规定，决定对该港务有限公司擅自开发利用河口滩涂处以罚款5万元；根据《广东省河道采砂管理条例》第二十四条规定，对非法采砂没收违法所得100万元，罚款30万元；根据《广东省河道采砂管理条例》第二十二条、《珠江口省管河道采砂收费管理规定》第三条规定，责令某港务有限公司补交河道采砂管理费30万元。

法律问题

当事人实施相关联的两个违法行为，应当如何处理？

评析意见

当事人实施相关联的两个违法行为宜并案调查，分案处罚。《中华人民共和国行政处罚法》对当事人的多个违法行为如何实施罚款的行政处罚，没有明确规定。但在水行政执法实践活动中，具有主体资格的当事人多个违法行为屡见不鲜，举不胜举。有的水行政处罚机关在查处时，往往只选择一个违法行为，适用一种法律、法规实施行政处罚，其结果是只制裁了一个违法行为，其他违法行为没有受到应有的惩罚，导致打击违法行为的力度削弱。因此，笔者认为，在水行政处罚过程中，我们应当对当事人同时存在多个违法行为实施行政处罚的情况进行探讨。首先，调查取证时应当尽可能地收集获取当事人多个违法事实的证据；其二，根据当事人的不同违法行为，依据相对应的法律、法规予以认定；其三，根据当事人的不同违法行为，依据相应的法律、法规实施行政处罚。

本案中，某市港务有限公司实施了相关联的两个违法行为：一是未经省人民政府批准，违法围垦滩涂；二是未取得水行政主管部门许可，在河道范围内违法采砂。前一个行为违反了《中华人民共和国水法》第四十条第二款，《中华人民共和国防洪法》第二十三条第二款，《中华人民共和国河道管理条例》第二十七条第二款以及《广东省河口滩涂管理条例》第十三条的规定；后一个行为则违反了《中华人民共和国水法》第三十九条第一款、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、《广东省河道采砂管理条例》第四条第一款规定。

广东省水利厅根据不同的违法事实，适用不同的法规进行处罚，对未经批准进行滩涂开发利用活动的行为，根据《广东省河口滩涂管理条例》第二十八条处罚规定，处以5万元罚款；对未办理河道采砂许可证进行采砂活动的行为，根据《广东省河道采砂管理条例》第二十四条处罚规定，没收违法所得100万元，并处以30万元罚款；根据《广东省河道采砂管理条例》第二十二条、《珠江口省管河道采砂收费管理规定》第三条规定，责令该公司补交河道采砂管理费30万元。

本案中的两个违法行为系同一当事人所为并且有一定的因果关系，因此在办案中我们宜并案调查，分案处罚。在调查阶段，大量的证据是两个违法行为所共有或者相互关联，这个阶段并案调查一方面可以使收集到的证据更准确、详实，形成完整的证据链，另一方面也优化配置了执法工作的成本。但要注意的是，如果单独将每一个案件分开来看时，证据应当是完整的。在行政处罚阶段，两个违法行为的违法事实不同，违反的法律、法规也不相同，当事人所应当承担的法律责任也不相同，因此应当对其不同的违法行为，分别进行处罚。这个阶段分案处罚，体现的是一事一案，过罚相适应的法理要求。